Pendiente por publicación en la revista de ingeniería de la Universidad de los Andes, 2016.
Aquí podrá descargar el texto: Tras medio siglo de intentos por “llevar el Estado a las regiones”, ¿qué deberíamos preguntarnos
Colombia es el único país del mundo que ha hecho diez procesos de paz y desmovilizaciones colectivas en los últimos treinta años. Aunque las desmovilizaciones han tenido impactos positivos en la estatalidad local, la ausencia de una visión, acciones e inversiones sostenidas dirigidas a construir instituciones estatales y de mercado en las regiones, que ofrezcan alternativas de vida a la población y regulen sus relaciones políticas y económicas, hace que se reproduzcan reciclajes de grupos armados y violencias en los territorios.
Tras cada proceso de paz, el Estado sólo fue a los municipios priorizados por el grupo que se desmovilizó, con centavos y en el mejor de los casos por un par de años, a cumplir a regañadientes parte de lo pactado. Sin un plan estatal de corto y largo plazo de fortalecimiento de la estatalidad local, no se construyeron instituciones sociales y estatales sólidas que reemplazaron el orden de los armados y la ilegalidad.
Tabla 1. Comparación de inversiones en procesos de desmovilización colectiva de grupos armados en Colombia, 1989-2012 ***
Como los ilegales que se desmovilizaron no pidieron inversión para fortalecer la estatalidad local —la seguridad, justicia y tributación local— de alcaldías y gobernaciones, en eso no se invirtió. Solo se hizo “inversión social” para las comunidades y los desmovilizados, y algunas cosas marginales de infraestructura. Tampoco se renunció a la combinación de formas de lucha estatal clientelismo, corrupción, violencia política y delegación estatal a agentes politiqueros y criminalizados.
El balance del repertorio descentralizar, pacificar e intervenir es agridulce, pues no resultó una herramienta eficaz para construir ciudadanía, Estado y mercado legal y legítimo a nivel local. Los resultados demuestran que ese repertorio no ha logrado construir a lo largo del país municipios institucionalmente fuertes, económicamente viables y socialmente prósperos.
La pacificación e intervención nacional, como la hemos conocido y ejecutado en estos últimos treinta años, llegó a su techo de rendimientos en términos de construir capacidades institucionales a nivel local. Es decir, hacer más de lo mismo o girar más recursos con la descentralización actual no va a crear ni a fortalecer las capacidades sociales e institucionales locales para que las comunidades, alcaldías y gobernaciones sean realmente el Estado en el territorio. Si queremos resultados diferentes vamos a tener que intentar recetas diferentes.
3. Comprender el desafío y ensayar recetas diferentes
La geografía, la herencia colonial y la formación y operación del régimen político han provocado -y el conflicto armado y el narcotráfico profundizado- la presencia diferenciada del Estado en las regiones, y construido formas de connivencia endógenas entre presencia diferenciada del Estado y presencia diferenciada de los grupos armados al margen de la ley.
Si algo podemos aprender de estos treinta años, es que es necesario romper eficazmente con tres círculos viciosos que vinculan la relación de las élites centrales y regionales con la precariedad estatal regional:
Las alianzas de quienes posan de estadistas en Bogotá mientras se eligen y cogobiernan con políticos corruptos y criminalizados en las regiones.
La evasión del pago y redistribución de impuestos e inversión pública necesarias para construir Estado en las regiones, mientras se tolera la enorme corrupción (¡la tal mermelada!) que hace “fluir” las relaciones entre el presidente, el Congreso y la clase política local.
Reemplazar a los competidores armados que se desmovilizan y romper la distribución de funciones de facto que durante años ha existido en el territorio entre el Estado y sus competidores armados. El Estado no puede seguirse comportando como una ONG que hace inversión social mientras los grupos armados ilegales prestan seguridad y justicia privada y recaudan el equivalente a tributos vía extorsión.
Superar esa enorme presencia diferenciada y endógena supone entender que el Estado es un orden social e institucional que se construye a partir de las demandas políticas que los ciudadanos logren hacer valer en el debate público y electoral a sus gobernantes, y a partir de la economía y política de cada región. Por eso, el Estado no se puede “llevar a las regiones” desconociendo o sometiendo las demandas de la población de las regiones y sus formas locales de organización, poder y representación.
Superar ese fenómeno de presencia estatal diferenciada y su correlato de presencia y control de grupos armados ilegales supone ser eficaces en cinco propósitos fundamentales:
Cambiar la forma de operación del régimen político, domesticar la clase política clientelista, corrupta y represora, y la manera en que se relacionan y construyen gobernabilidad las élites políticas regionales y las centrales, que inhibe e impide el funcionamiento eficaz y democrático del Estado en las regiones y en el nivel central.
Desmovilizar a TODOS los poderes armados de facto que usurpan, ejercen o inhiben la presencia y adecuado funcionamiento del Estado en las regiones.
Reconocer e incorporar las legítimas demandas sociales, políticas y económicas de los 15 millones de colombianos, en su mayoría rurales, que han vivido bajo el control de esos poderes de facto.
Reemplazar por instituciones sociales y estatales sólidas y legítimas, el orden de facto de los poderes locales ilegales como principales reguladores del orden territorial, social, político y económico de las regiones y como articuladores de la relación de las regiones con el centro de poder político.
Superar la subespecificación de los derechos de propiedad y las fuentes ilegales de ingreso por derechos de propiedad y relaciones de mercado bien especificadas, protegidas y reguladas, en ofertas económicas legales y diversificadas.
Profundizar y fortalecer la descentalización fiscal y administrativa, construyendo las capacidades e instituciones locales para que las Alcaldías y Gobernaciones sean realmente el Estado en el territorio y garanticen los derechos de los ciudadanos.
Lo anterior solo es posible si se fortalece a la ciudadanía y a la sociedad civil local y regional para que pueda actuar como agente domesticador de la clase política y poderes de facto locales y regionales, como agente constructor de las instituciones locales que los reemplacen y como agente político capaz de hacer valer sus derechos y deberes constitucionales ante las instituciones estatales y de mercado formadas, y ante el centro del poder y el Gobierno nacional.
4. ¿Dónde y en qué enfocarse para construir paz territorial?
Aunque es cierto que la paz implica reformas e inversiones de alcance nacional, también es cierto que así como no todas las regiones y los municipios han estado igualmente expuestos al conflicto armado, no todos los municipios y regiones pueden estar igualmente priorizados en el posconflicto.
Por eso se requiere, a la par de una visión global y nacional de paz que involucre al conjunto de la sociedad y reformas estructurales, una acción focalizada sobre los factores y territorios que pueden impedir que se concrete la efectiva desmovilización de las Farc y el Eln, que ponga en riesgo la seguridad de las comunidades y los desmovilizados y que impida la reproducción o reciclaje de dinámicas de ocupación y explotación ilegal del territorio.
Así mismo, se requiere una visión de más largo plazo para reemplazar los órdenes y regulaciones de facto de los oligopolios armados por instituciones sociales y estatales que ofrezcan oportunidades de inclusión, representación y movilidad a los colombianos que han vivido sin Estado..
¿En donde debemos centrarnos? ¿Cuáles municipios debemos priorizar? ¿En donde debemos construir ciudadanía, Estado y mercado?. Para identificar los municipios sujetos de intervención en el posconflicto usamos cinco criterios: (1) municipios con presencia de Farc; (2) municipios con presencia de competidores armados que van a tratar de apostar a la inercia de expansión del control ilegal territorial (Eln y Bacrim); (3) municipios donde se concentran tres tipos de economías ilegales: cultivos de coca, rutas de narcotráfico y minería criminal; (4) municipios con alta exclusión por alta ruralidad y bajo desarrollo humano, y (5) municipios con precario desempeño estatal por baja eficacia de la justicia, alta impunidad en homicidios y bajo desempeño fiscal y administrativo del gobierno local, (6) municipios donde residan las víctimas del conflicto armado, a quienes hay que asegurarles sus derechos, con o sin acuerdos de paz. Del cruce de estas 6 variables logramos identificar 455 municipios que requieren ser priorizados para acciones e inversiones en el posconflicto.
El desafío no es menor, estos 455 municipios representan el 41 % de los municipios del país, su población asciende a los 15,7 millones de habitantes, concentran el 77% de las víctimas. De estos, 388 son rurales (ver mapa 1) según la definición de la Misión Para la Transformación del Campo.
En los 455 municipios se debe intervenir prioritariamente para reemplazar los órdenes derivados de la competencia armada ilegal por control territorial, por instituciones de ciudadanía, Estado y mercado legal. Estos requieren una inversión adicional y sostenida por quince años para lograr el fortalecimiento institucional en seguridad, justicia, tributación, provisión de otros bienes públicos, infraestructura, integración y desarrollo social y económico incluyente y sostenible que les permitan fortalecerse significativamente y cerrar las brechas intra e interregionales actuales.
Ninguna de esas metas se logra haciendo más de lo mismo o con el nivel de recursos actual; estos municipios requieren una inversión adicional y sostenida por lo menos por quince años.
Las inversiones propuestas están pensadas y alineadas para lograr tres propósitos que se ha trazado el país en compromisos nacionales e internacionales y que debemos alcanzar como generación de la paz entre 2016 y 2030:
Cumplir con las metas, inversiones y recomendaciones de la Misión de Transformación del Campo y Desarrollo Rural.
Cumplir las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Construir una paz territorial estable y duradera.
Para lograr esos tres propósitos, estimamos que en los próximos 15 años Colombia debe invertir en promedio 1,6% del PIB adicional por año (333,5 billones en total durante los 15 años) para consolidar la paz territorial en los 455 municipios priorizados y en el conjunto del país, sobre la base de construir ciudadanía, estado y economía de mercado modernas e incluyentes en las regiones y saldar la enorme deuda de abandono e inmovilidad social con la Colombia rural y las víctimas del conflicto armado.
Fuente: Libro: Adiós a las Farc!, ¿Y Ahora qué? Construir Ciudadanía, Estado y Mercado para unir las tres Colombia
El 85,8 % del total de esa inversión es para construir ciudadanía, Estado y mercado, que es un mandato de la Constitución para proteger la honra, vida y bienes de los ciudadanos y garantizar sus derechos y deberes, lo cual tendría que hacerse con o sin acuerdos de paz, aunque algunas de ellas se mencionan en los acuerdos alcanzados entre el Gobierno y las Farc.
El 10,3 % del total de la inversión hay que hacerla para cumplir lo dispuesto en la Ley de víctimas y restitución de tierras, a los cerca de siete millones de víctimas que dejó el conflicto armado; un compromiso que asumió el país desde 2011, al margen de los acuerdos de paz.
Solo el 3 % del total de la inversión son cosas que tendrán que hacerse solo porque las farc lo solicitan o porque son los costos directamente relacionados con su desarme y desmovilización, y un 1 % de la inversión se requiere para hacer las reformas político-electorales que hagan más transparente y garantista la competencia electoral local y nacional.
En conclusión, hacer la paz con las Farc cuesta 4 de cada 100 pesos, con las víctimas 10 de cada 100 pesos y con los colombianos 86 de cada 100 pesos. Esas son las proporciones financieras de la paz territorial
¿Cómo invertir los 86 pesos de cada 100 para que la paz le cumpla a los colombianos? 7 son para asegurar la construcción de Estado a nivel local, es decir, para asegurar que el Estado sea capaz de proveer en los 455 municipios un sistema de justicia y seguridad rural, actualizar el catastro, unificarlo con el registro y recaudar impuestos locales, establecer y regular los derechos de propiedad y el mercado de tierras, conformar una mínima tecnocracia local que administre los sistemas de seguridad y justicia, planeación, hacienda e inversión pública, y organice los procesos de presupuesto participativo para invertir en los bienes públicos que prioricen las comunidades. 1 peso más iría a la formación, organización, empoderamiento y movilización de las comunidades y sus organizaciones, de manera que puedan hacer el control político para mantener sujetos a sus prioridades a la dirigencia política y estatal de las instituciones locales fortalecidas, y otro peso para implementar las reformas político-electorales como la biometría, el voto electrónico, garantías anti fraude electoral y la meritocracia en los organismos de control.
Mas de la mitad del total de la inversión para la paz territorial, 49 de los 86 pesos, se requiere para garantizar el acceso y calidad de bienes públicos fundamentales para poder tener calidad de vida y ciudadanía: salud, atención integral de primera infancia, educación desde básica hasta superior, agua potable, saneamiento y electricidad, vivienda digna y atención al adulto mayor. Saldar la enorme deuda humana y social que tenemos con unos quince millones de colombianos abandonados a su suerte, atrapados entre la pobreza e inmovilidad demanda una inversión grande y un compromiso ético y político aún mayor, pues esos colombianos no tienen cómo imponerle con su voto esa prioridad a las mayorías de la Colombia urbana. Somos nosotros los que tenemos que autoimponernos esa obligación con ellos.
Por último, 29 de los 86 pesos se requieren para construir instituciones y condiciones para una economía de mercado incluyente y regulada. Es decir, para proveer la infraestructura, servicios y asistencia técnica que se necesitan para ofrecer oportunidades de inversión e ingresos legales, que ofrezca alternativas de transición a quienes viven hoy de economías ilícitas y que haga viable y rentable la economía campesina y finquera y, en cierta medida, también la agroindustrial; todas dentro de una lógica de sostenibilidad ambiental y territorial.
Conclusiones
La principal condición para un posconflicto exitoso es no solo desmovilizar sino reemplazar, con instituciones sociales y públicas en los territorios, las formas de regulación y control de facto que han construido los grupos armados al margen de la ley y nuestro centrismo represivo y delegatario.
El Estado no se lleva a las regiones, se construye en las regiones a partir de esfuerzos diferenciados con la población y en las condiciones de cada ente territorial. La presencia diferenciada del Estado en Colombia en las últimas décadas ha originado que allí, donde el Estado está ausente, poderes de facto asuman los roles, las obligaciones y las competencias que debería ejecutar el Estado.
Aproximadamente cada cincuenta años una generación de colombianos ha tenido la oportunidad de decidir cómo acabar una guerra de larga duración y cómo construir instituciones para un país moderno, incluyente y en paz. Primero les tocó a quienes vivieron el fin de la Guerra de los Mil Días a inicios del siglo XX y luego a quienes padecieron la violencia bipartidista a mediados del mismo siglo. Ahora es nuestro turno.
Si aprendemos de nuestra propia experiencia, esta generación pasará a la historia como la que puso fin al último conflicto armado de todo el hemisferio occidental y logró que dejaramos de ser tres países que se desconocen y recelan y seamos por fin una sola Colombia.
https://revistas.uniandes.edu.co/index.php/rdi/article/view/7414/7740
